اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس در باره : «طرح تمدید مدت اجراء مواد اصلاحی (147) و (148) قانون ثبت اسناد و املاک کشورمصوب 1378»

دولت همواره درصدد صدور سند رسمی برای تمام اراضی کشور بوده و وجود اراضی و املاکی که سند رسمی ندارند مطلوب حاکمیت نمی‌باشد، با این‌حال به‌دلیل موانع قانونی صدور سند رسمی برای بعضی اراضی و ساختمان‌هایی که مورد تصرف و بهره‌برداری متصرفین است، امکانپذیر نیست، لذا مقنن به فکر چاره‌ای برای نظام‌مند کردن این تصرفات و صدور اسناد رسمی برای اعیان و املاک مذکور می‌باشد که یکی از مــهمتــرین اقــدامــات در ایــن زمیــنــه اصــلاح مــــواد (147) و (148) قانون ثبت اسناد و املاک کشور در سال 1365 و 1370 است.
طــرح پیشنــهـــادی در هــمیــن راســتــا درخــصــوص تمــدید مهــلت اجرای مواد (147) و (148) قانون ثبت و همچــنــین افزایــش زمان تصــرفات مــذکور در ایــن مواد از 1/1/1370 تا پایان سال 1380، ارائه گردیده است.

سابقه
از سال 1290 که اولین قانون ثبت اسناد کشور تصویب شده است قانونگذار توجه ویژه‌ای به ثبت املاک و معاملات راجع به آن داشته و قوانین بسیاری نیز در این باب تصویب شده است ازجمله این قوانین، قانون ثبت اسناد و املاک کشور مصوب سال 1310 می‌باشد و در سال‌های بعد بارها اصلاح گردیده است که یکی از مهمترین این اصلاحات، قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک کشور مصوب سال 1365 و اصلاح موادی از قانون مذکور مصوب سال 1370 می‌باشد که مواد (147) و (148) به‌وسیله این قوانین مورد اصلاح قرار گرفت. ازسوی دیگر مهلت اجرای مواد (147) و (148) اصلاحی نیز طی پنج نوبت تمدید گردیده و آخرین مهلت اجرای آن در 23/9/1383 به پایان رسیده است.
براساس مواد (147) و (148) اصلاحی در موارد زیر به نام متصرف سند رسمی مالکیت صادر می‌شود:
1. برای ساختمان‌هایی که تا 1/1/1370 بر روی زمین‌هایی ساخته شده است که به‌دلیل موانع قانونی صدور سند رسمی برا ی آنها ممکن نیست،
2. برای زمین‌های کشاورزی‌، نسق‌های زراعی و باغات،
3. برای اراضی خارج از محدوده شهرها و حریم آن، که تا تاریخ 1/1/1370 خریداری شده و مورد بهره‌برداری متصرفین است و موانع قانونی برای صدور سند رسمی وجود دارد.

بررسی کلیات
درخصوص کلیات طرح تمدید مدت اجرای مواد اصلاحی (147) و (148) قانون ثبت اسناد و املاک کشور ایرادات زیر وارد می‌باشد:
1. مواد (147) و (148) قانون ثبت، در شرایط خاص زمانی تصویب شده است و به‌دلیل وجود مشکلات عملی از قبیل موج مهاجرت در سال‌های دهه 1360 و زمان جنگ و همچنین این امر که بسیاری از متصرفان اراضی و اعیان موضوع این دو ماده از طبقه محروم و مستضعف جامعه بودند، قانونگذار درصدد رفع مشکلات آنان بوده است و ازاین‌رو قواعد عمومی ثبت اسناد و املاک با این مواد تخصیص زده شده است.
از همین‌ جهت است که در این مواد مهلتی برای اجرای مقررات آن مشخص شده است و قانونگذار وضعیت استثنایی آن زمان را تا اول سال 1365 هجری شمسی تشخیص داده بود که این مهلت تا آغاز سال 1370 تمدید شد.
لکن با توجه به استقرار امنیت و قانونگرایی در جامعه استنباط می‌گردد که مصلحت موجود در تصویب این مواد دیگر وجود ندارد و قانونگذاری باید به سمتی پیش برود که قوانین در حالت عام‌الشمول و بدون استثنا و تبعیض تصویب شده و از حالت استثنایی پرهیز شود.
2. از آنجایی که مهلت اجرای این مواد تاکنون پنج بار تمدید شده است این احتمال وجود دارد که تمدید مهلت اجرای مواد یاد شده در وضعیت کنونی و آن هم پس از پنج سال و اندی از آخرین مهلت اجرای این قانون (23/9/1383)، باعث ایجاد رویه‌ای نامناسب در سال‌های بعد شده و تا سال‌های طولانی این مواد تمدید شود. این رویه برخلاف شیوه صحیح قانونگذاری و قطعاً مورد مخالفت نمایندگان محترم خواهد بود.
3. نــحوه نــگارش طــرح مبــهم و مغلق بوده و مشخص نیست که آیا خرید عــادی و قولنــامه‌ای مــذکــور در طــرح کنــونــی، تنــها شــامــل مــوارد محــصــور در مـــواد (147) و (148) می‌باشد یا هر خرید قولنامه‌ای را شامل می‌شود؟ لذا این طرح با این نحوه نگارش در تطبیق مصداق مشکلاتی را همراه خواهد داشت.
4. نکته دیگر اینکه مواد (147) و (148) فعلی قانون ثبت و طرح تمدید آن، مشکلات اجرایی بسیاری دارند همان‌گونه که گفته شد این مواد جهت برون‌رفت از مشکلات موجود در شرایط استثنایی دهه 1360 تصویب شده است و مختص به همان زمان می‌باشد پس ادامه اجرای این مواد در زمان حاضر که دوره تثبیت در نظام حقوقی ایران می‌باشد، مسلماً ایجاد اشکال خواهد کرد.
5. در طرح کنونی تصرفات متصرفین از لحاظ قانونی تا پایان سال 1380 معتبر شمرده شده است و این درحالی است که در مواد (147) و (148) این تصرفات تا آغاز سال 1370 معتبر می‌باشد.
افزایش این مهلت تا پایان سال 1380 باعث ارائه بسیاری از اظهارنامه‌های جدید براساس معتبر دانستن تصرفات تا پایان سال 1380 خواهد بود، در حقیقت این افزایش به ‌معنای پذیرفتن غصب اموال دولتی در محدوده سال‌های 1370 تا پایان 1380 است و با توجه به اصل چهل‌وپنجم و چهل‌ونهم قانون اساسی، این تصمیم تنها در اختیار ولی فقیه و مستلزم کسب اجازه از ایشان می‌باشد. همچنین افزایش زمان خود بستری برای زمین‌خواری نیز می‌باشد.
6. پس از سال 1370 چندین قانون در جهت تثبیت املاک تصویب شده است و در صورت تمدید اجرا و افزایش زمان تصرفات مواد (147) و (148)، این نظم به‌وجود آمده مخدوش خواهد شد. ازجمله این قوانین می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف) قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب 13/12/1385،
ب) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 31/3/1374 و اصلاح آن مصوب 1/8/1385، ج) قانون منع فروش‌ و واگذاری‌ ‌‌اراضی فاقد کاربری مسکونی به شرکت‌های تعاونی مسکن مصوب 6/5/1381.
7. ایراد دیگر در این ماده این است که در تبصره «1» این ماده پرونده‌های سال 1383 در اولویت قرار داده ‌است. سؤال این است که پرونده‌های سال 1383 چه اولویتی نسبت به پرونده‌های ماقبل و مابعد خود دارند؟ و این امر مصداق بارز تبعیض ناروا موضوع بند «9» اصل سوم قانون اساسی است.
8. ایراد دیگر این مواد مفهوم ساخت اعیانی مقرر در صدر ماده (147) می‌باشد؛ نظر به اینکه یکی از اغراض قانونگذار از اشاره به ساخت اعیانی، تشخیص سابقه تصرفات متقاضی است، لذا این مفهوم بسیط معمولاً با تفسیر گسترده مواجه گردیده و شخص متصرف با ساخت یک ساختمان غیرقابل استفاده نیز از مزایای این قانون بهره‌مند می‌گردد.
9. مشکل دیگری که موجب اختلال در اجرای این مواد می‌گردد، بحث کارشناسی املاک است.
ماده (13) آیین‌نامه اجرایی این مواد امور گسترده‌ای را منوط به نظر کارشناس نموده است و این درحالی است که اولاً ارجاع امور به کارشناس از حیث امکان اعلام‌ نظر خلاف واقع با انگیزه‌های مالی توسط کارشناس همواره واجد سابقه است، ثانیاً درخصوص املاک دولتی معمولاً نظارت صحیحی بر اظهارنظر کارشناسی و انجام اعتراضات قانونی در صورت مغایرت آشکار نیز ازسوی دستگاه متبوع صورت نمی‌پذیرد.

نتیجه‌گیری و پیشنهادات
با توجه به موارد مطرح ‌شده در بررسی کلیات رد کلیات این طرح مورد پیشنهاد است.
در صورت عدم قبول این پیشنهاد و اصرار نمایندگان محترم بر تصویب این طرح، پیشنهاد می‌شود تمدید مهلت اجرای مواد اصلاحی (147) و (148) قانون ثبت اسناد و املاک کشور به شکل زیر تصویب شود:
«ماده واحده ـ مهلت مذکور در تبصره «2» ماده (7) قانون اصلاح مواد (1)، (2) و (3) قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک‌ مصوب 31/4/1365 و الحاق موادی به آن مصوب 21/6/1370 به مدت دو سال دیگر از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون تمدید می‌شود».
در صورت اصرار نمایندگان محترم بر تصویب متن طرح فعلی، در هر حال اصلاحات زیر در این طرح لازم می‌باشد:
1. در ابتدای ماده پس از سازمان ثبت عبارت «و املاک کشور» اضافه شود، زیرا نام کامل این سازمان، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور می‌باشد.
2. عبارت ابتدایی ماده واحده به‌صورت زیر اصلاح شود:
«مهلت اجرای مواد (147) و (148) قانون ثبت اسناد و املاک کشور تا 1/1/1390 تمدید می‌شود».
زیرا مهلت دوساله برای وصول اظهارنامه کافی است و تا پایان سال 1390 مهلت سه‌ساله می‌شود و این خود راهی برای استفاده نامشروع بعضی و اقدامات جهت جعل مدارک تصرف خواهد بود.
3. عبارت «برای ساختمان‌های مسکونی و …» به‌صورت تبصره به‌شرح زیر به ماده واحده الحاق شود:
تبصره «1» ـ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور برای ساختمان‌های مسکونی و اراضی مزروعی و باغات مذکور در ماده (147) قانون ثبت که تا پایان سال 1380 بـه‌صـــورت عــــادی انــتــقال یــافــتــه اســت بــه‌نــــام متصــرف بــنابــر مقــــررات مــــاده (147) و (148) سنــد صادر خواهد نمود.
4. شماره تبصره‌های «1» و «2» به «2» و «3» تغییر می‌یابد.